Pago de prima técnica y bonificación por dirección a secretarios generales del Congreso no viola la ley
El Consejo de Estado negó la demanda que buscaba que se declararan nulas las reglas que impuso el Gobierno Nacional hace nueve años para remunerar a los secretarios generales de las dos cámaras legislativas (artículos 2, 5, 6, 7 y 13 del Decreto 854 de 2012). Para la alta corte, el que tales funcionarios disfrutaran del pago de una prima técnica y una bonificación por dirección se ajusta a derecho, sin que ello los convierta en los funcionarios del Estado mejor pagados.
El decreto fue objeto de demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, porque supuestamente creó beneficios desproporcionados para los secretarios grado 14 de la Cámara y el Senado. Según la parte actora, en el acto administrativo se anunciaron asignaciones en materia de salario básico, primas de gestión, prima técnica y de antigüedad, adicionales a lo que anualmente reciben por primas de junio, de diciembre y de vacaciones, así como bonificaciones de dirección, de navidad y de servicios.
Según sus cálculos, gracias a la norma, estos funcionarios obtienen ingresos de casi 360 millones de pesos, una suma superior a la que devengan magistrados de altas cortes, directores de departamentos administrativos, el fiscal, el procurador general de la Nación, el presidente, los ministros y el contralor general de la República. Advirtieron que, con estas prerrogativas, los secretarios generales de las cámaras legislativas se convirtieron en los funcionarios de más altos ingresos sin justificación alguna. Para el accionante, no solo se afectó la sostenibilidad fiscal y los principios de igualdad y equidad, sino que se crearon beneficios desproporcionados frente al ejercicio de un cargo para el que, dice, ni siquiera se exige un título de bachiller o “saber leer y escribir”.
Además, adujo que en el artículo 13 del decreto demandado se impone una excepción al control judicial administrativo, impidiendo que otra autoridad pueda cuestionar la validez de los topes salariales allí establecidos, en detrimento del principio de legalidad y de los postulados del propio Estado social de derecho. A su juicio, la competencia del Ejecutivo frente a la expedición de este tipo de actos administrativos no es ilimitada y debe atender a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y objetividad. Para el demandante, con esta supuesta limitación al control judicial se están “reviviendo efectos de modelos de Estado déspotas, arbitrarios y totalitaristas en buena hora superados”.
Antes de examinar la procedencia de los cargos formulados en contra de las normas, el Consejo de Estado aclaró que fueron derogadas por el artículo 16 del Decreto 1030 del 21 de mayo de 2013. Sin embargo, aclaró que puede ejercer el control de legalidad en contra de los mandatos cuestionados, dado que, durante su vigencia, pudieron afectar situaciones jurídicas concretas.
También, de manera previa al juicio de legalidad, la alta corte advirtió que decidió adecuar esta demanda de nulidad por inconstitucionalidad al medio de control de nulidad simple. Anotó que, teniendo en cuenta que ni siquiera cuando se tomó esta decisión el actor expresó algún reparo respecto de la supuesta violación del reglamento del Congreso, no es posible acceder a la solicitud de la Procuraduría de verificar si con el pago de estos emolumentos se violaron o no la Ley 4ª de 1992 y los decretos 1661 de 1991, 1335 de 1999, 3150 de 2005 y 2177 de 2006.
La alta corte negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, frente a la supuesta disparidad entre lo devengado por los secretarios generales de las cámaras legislativas y los ministros, no es posible realizar la comparación, pues lo devengado por unos y otros es de diferente denominación. Además, sostuvo que no es cierto que quienes dirigen tales secretarías sean los funcionarios de más altos ingresos del Estado colombiano; la suma anual de la remuneración de los representantes a la Cámara es más cuantiosa, aunque la bonificación y la prima que reciben sea menor, aclaró.
La sala sostuvo que la supuesta falta de idoneidad derivada de unos requisitos que, para el actor podrían parecer poco exigentes, no constituye un obstáculo para que el Gobierno pueda fijar un régimen salarial especial para los secretarios generales de las cámaras, atendiendo las funciones que desempeñan y la categoría del cargo, pues fue el constituyente el que determinó cuál era su rol y las condiciones para ocupar esa plaza.
Además, explicó que no es cierto que los secretarios solo actúen como terceros que den buena fe de los actos proferidos en ejercicio de la actividad legislativa. Manifestó que a estos servidores corresponden las labores propias de la administración del archivo fílmico y documental de las sesiones, de la correspondencia y otras gestiones documentales, entre ellos los relacionados con las investigaciones que se adelanten en la corporación, entre otros.
Para la alta corte, no es ilegal que a estos funcionarios se les haya incluido en el nivel directivo de sus respectivas corporaciones y que, por cuenta de ello, puedan disfrutar de la prima técnica, pues es la autoridad responsable de la emisión de este tipo de actos quien legítimamente define a qué tipo de servidores se les debe pagar. Explicó que en el Manual de Funciones del Congreso se señala que los secretarios hacen parte del nivel directivo porque tienen a su cargo la adopción de políticas institucionales, planes y programas, lo que les permite obtener la bonificación por dirección con una justificación legal.
Frente al supuesto trato inequitativo respecto de otros funcionarios que reciben menos ingresos por ejercer las mismas labores, dado que no se identificó a los tipos de servidor supuestamente afectados, ni las especificidades sobre sus condiciones salariales y las funciones de cada uno, para la sala no es posible emitir un juicio sobre dicho cargo. El demandante, dijo, tampoco explicó suficientemente por qué se afectaba el principio de sostenibilidad fiscal, razón por la cual tampoco es posible pronunciarse al respecto.
Ante el supuesto impedimento que genera el artículo 13 del Decreto para poder demandar el acto y ejercer el respectivo control judicial, la sala aclaró que la disposición no tiene esos alcances. Lo que indica tal mandato, advirtió, es que el Gobierno Nacional es el competente exclusivo para fijar los emolumentos a los que tienen derecho los empleados del Congreso, de acuerdo con la Ley.
Finalmente, el Consejo de Estado concluyó que esta determinación hará tránsito a cosa juzgada respecto a los fundamentos expresados por el demandante en este proceso, es decir, que respecto de tales criterios el pronunciamiento tendrá un efecto de erga omnes. Esto significa que, si en futuras demandas se expresan los mismos supuestos vicios de legalidad aquí expuestos, el juez tendrá que resolverlos de la manera como se hizo en este expediente. Sin embargo, si se expresan otras razones de ilegalidad, el operador judicial tendrá que examinarlas, sin que el pronunciamiento de esta sentencia pueda constituir un límite de su juicio.